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斯洛文尼亚国民评议会的设置及对我国的启示
斯洛文尼亚国民评议会的设置及对我国的启示
摘 要：斯洛文尼亚共和国独立后，采取了职业代表制与地区代表制混合的方式来创制上院国民评议会。国民评议会是政治和公众之间的桥梁，非专职的职业代表和地区代表从专业的、基层的视角向国民议会提出建议，并且可以对政府施加压力。
关键词：斯洛文尼亚；国民评议会；职业代表制
斯洛文尼亚共和国于1991年从前南斯拉夫独立后，进行了民主转型，通过新宪法，实行西方宪政制度。由于在历史上深受德国等国的影响，斯洛文尼亚选择了类似联邦德国的宪政体制，确立了“议会至上”的原则。类似于德国联邦众议院，斯洛文尼亚国民议会由普选产生的议员组成，代表着国家的最高权力，具有包括立法权、财政权等在内的广泛职权。斯洛文尼亚的政府总理由国民议会选举产生，通常是国民议会的多数党团领袖出任。政府各部长由政府总理提名、国民议会任命。国民议会有权通过对政府的不信任案。若国民议会无法选举产生新总理，则共和国总统应当宣布重新举行国民议会选举，以解决政治僵局。同时，斯洛文尼亚的各级法院根据宪法和法律行使审判权，法官由国民议会在司法会议的建议下任命。仿照联邦德国的司法审查体制，斯洛文尼亚设立了宪法法院，负责处理法律之间的争议、国家机关之间的争议等涉及宪政的争议。
斯洛文尼亚立宪者创制宪法过程中，在借鉴其他国家经验的同时，也融入了自身的特色。譬如，斯洛文尼亚国民议会没有仿照德国联邦众议院地区、政党混合代表制的议员选出模式，只是反映了各政党力量的对比，除为少数族裔保留两个席位外，其余议员均为政党代表。
斯洛文尼亚宪法更为独特之处在于其国民评议会。国民议会是西方国家通常意义上的下院，国民评议会则相当于上院。在两院制国家，上院的存在往往有其独特意义，或是代表了联邦体制下州的利益，如德国联邦参议院，或是代表了传统的上层阶级，如英国上议院。作为单一制国家的斯洛文尼亚，没有联邦制的基础，又无贵族传统，故斯洛文尼亚国民评议会的设计并未简单地参考德国联邦参议院或英国上议院，其构建独具匠心。斯洛文尼亚从前南斯拉夫独立，立宪者借鉴了前南斯拉夫议会的职业代表制和地区代表制混合的特点①，采取了职业代表与地区代表混合的方式来创制上院国民评议会。
政党代表制和地区代表制是西方国家选举议会议员的两种主要方式。前者以全国为一个选区，选民为其所偏好的政党投票，各政党按得票率瓜分议席；后者以每个选区为选举单位，选民选出能代表该地区的议员。而职业代表制，系指以职业身份当选民意代表的制度。在职业代表制下，民意代表在不同的职业中分配，选民选举能代表其职业的民意代表②。
人的利益是多维度的。选民不仅只关切其居住地区能否发展、其政治观点能否放大，还有对其所处行业的诉求。若民意代表仅代表了政党或地区，则选民对其所从事职业、行业的关注相对被忽略。尽管存在职业的划分没有客观标准、职业代表的分配具有一定随意性、未工作者可能会被忽视等原因，使得职业代表制不可避免地偏离现代社会的平等原则，但是斯洛文尼亚通过国民议会的政党代表、国民评议会的职业代表和地区代表，从不同的维度，反映了人群的多样化诉求，从而使议会两院更广泛地代表了人民利益。
一、斯洛文尼亚国民评议会的权力
大多数两院制国家的两院在权力上是不平等的，一般下院居主导地位。斯洛文尼亚的两院制也是不完全的两院制。国民议会具有更强的民主合法性，掌握着主要的立法权，国民评议会仅拥有弱小的立法参与权。
国民评议会最重要的权力，在于立法延宕。国民议会通过法案后，在把法案送交总统公布前，应当先将法案呈递国民评议会。国民评议会有权在七天之内审议法案并举行延宕投票，以决定是否将法案退回国民议会要求其重新考虑。若国民议会再次通过原法案，则国民评议会无权阻止法案的公布。
国民议会过半数出席议员同意即可通过法案，而在回应国民评议会的立法延宕时，需要全体议员的过半数同意。因此国民评议会可以提高议会通过法案的门槛，增强了法案的代表性。
国民评议会还可以就国民议会讨论的问题发表意见，向国民议会请求通过一项法案。当国民议会要求时，国民评议会应当特定问题发表意见。国民评议会成员自由发表意见，国民评议会应当将其成员的意见向国民议会传达。
国民评议会另一项较为重要的职权在于发起全民公投。启动公投的权力在国民议会。但是在国民评议会、三分之一国民议会议员或40000选民的要求下，国民议会必须启动全民公投。
类似的，应国民评议会或三分之一国民议会议员的要求，国民议会必须启动对某项公众议题的调查。国民评议会要求的调查，国民评议会可以派代表参与。
国民评议会还可以就政府颁布的法规法令的合宪性、合法性向宪法法院提出审查申请。
国民评议会每月开一次会，在需要行使立法延宕权等时会召开特别会议。若有必要，国民评议会会邀请法案提出人、各方面专家列席会议。为充分行使职权，国民评议会内部设立了农林食品、教科文体、经济金融、劳工健康、外交和欧盟事务等委员会。
可以看出，斯洛文尼亚国民评议会的权力相当有限，其无力阻止法案的通过，在提请全民公投和提请调查方面，也未独享权力。国民评议会的主要作用，在于冷静国民议会，使其避免冲动立法。国民评议会中的职业代表和地区代表，可以从专业的、基层的视角向国民议会提出建议，敦促其再次考虑法案中可能存在的不足。此外，政府从国民议会产生，若强势的政府无法受到国民议会的有效监督，国民评议会可以对政府施加少许压力，使政府受到来自议会上院的制约。
二、斯洛文尼亚国民评议会的产生
如前所述，根据宪法，与国民议会议员代表政党不同，斯洛文尼亚国民评议会代表了经济、社会、文化界的利益和地方的利益。国民评议会一共有40名成员，其中18名成员来自各职业界别，22名成员从地方选出。
代表职业的18名成员，从相关的职业团体中选出。其中12人是经济界的代表，包括4名雇主代表、4名雇员代表、2名农民代表、1名工匠和零售商代表、1名其他经济界代表。另6人分别代表了大学、教育界人士、科研界人士、文体界人士、医疗界人士、社会服务界人士。
代表地方的22名成员，分别从22个选区选出。一个选区覆盖了一个或多个行政区。对于单一行政区的选区，成员由该行政区的民意机构选举产生。对于覆盖了多个行政区的选区，先由各行政区民意机构按一定的人口比例选举产生选举机构，再由该选举机构选举本选区在国民评议会的成员。
国民评议会每届任期为五年。任期届满前，由国民议会发布选举令。每一位年满18周岁且在选举日未被剥夺政治权利的斯洛文尼亚公民有选举权和被选举权。非斯洛文尼亚籍公民如果在斯洛文尼亚从事相关职业，有选举职业代表的权力，但是没有被选举权。非斯洛文尼亚籍的欧盟国家公民，如果在斯洛文尼亚常住，有选举地方代表的权力，但是没有被选举权。
与国民议会议员的专职不同，国民评议会成员并非专职。国民评议会成员从事他们所代表的职业，或在他们所代表的地区居住，与其选民直接工作或生活在一起，联系密切，故对其代表的职业或地区相当了解。立法是一项繁杂的专业工作，需要国民议会议员专职从事。长期在政坛浸淫的国民议会议员，与选民在工作和生活上脱离，不可避免地形成自己的思维方式。一项立法会影响到公众，如果任由专职议员或政府官员关门立法，法律难免更多体现政客、官僚的意愿而忽略了法律将会影响到的人群。国民评议会成员若认为立法影响到特定职业或地区的利益，可以对议会施加直接影响力。这种影响力虽不足以决定法案的命运，至少以最明确的方式向议会和政府表达了一个职业或一个地区的声音。
国民评议会这一政治机构作为政治和公众之间的桥梁，鼓励公众参与政治议题，汇总了来自社会各界的声音，将公众意见直接反映到立法程序。在国民议会政治化运作的情况下，国民评议会能够尽力维持政治中立，以专业视角审视立法。
三、斯洛文尼亚国民评议会对中国的启示
我国是社会主义制度，国家最高权力机构在全国人民代表大会，不存在如西方两院制国家般的议会两院。不过在实际运作和外交实践中，我国存在着事实上的两院，尽管这两院与西方国家的基本性质不同。全国人民代表大会从权力上看，与斯洛文尼亚下院国民议会对应，国民的普遍代表性在全国人大得到体现。中国人民政治协商会议是我国最广泛的爱国统一战线组织，各政党、团体、界别参与其中。从代表方式看，政协全国委员会与斯洛文尼亚国民评议会类似。
但是与斯洛文尼亚国民评议会相比，全国政协权力非常弱，宪法和法律都没有规定全国政协或地方政协具有的权力。关于政协的地位，我国的法律与实际存在着巨大的差异。一方面，政协具有崇高的政治地位，有着国家机关的全部表象，其接受国家的全额拨款，机关工作人员均系公务员；另一方面，政协又未被赋予任何公权力，政府或其他国家机关没有法定义务需要接受政协的决定和监督。
因此，全国政协目前是一个不享有国家权力的准国家机关。参照斯洛文尼亚国民评议会，全国政协可以被赋予宪法地位，让全国政协在法治框架内，充分地发挥政治协商、民主监督、参政议政的功能。
首先，改革全国政协委员的产生方式，使全国政协具有民意机关的性质。国家机关的权力最终应来自于国民。目前全国政协委员多由协商、推荐产生。参与政协活动要具有参政议政的能力，小范围内产生的政协委员，尤其是界别委员，未必能代表所在界别的广泛群众。部分来自于协商、推荐的界别政协委员自身并没有强烈的参政意识，仅仅将政协委员的身份看做是荣誉而非责任，不为界别的利益进言。可以借鉴斯洛文尼亚国民评议会的经验，各界别政协委员从相关的社团中选举产生。如经济界代表通过工商联等经济社团的全体成员选举产生，文化艺术界代表通过文联等文化社团的全体成员选举产生。另各党派、团体的代表也来自于选举。
其次，在国家最高权力集中在全国人大的前提下，适当赋予人民政协一定权力。成员通过选举产生的全国政协是另一个角度的人民代表机构，具备了掌握国家权力的正当性。虽然全国政协委员的代表性较弱，但这与权力的大小是对应的。代表全体国民的全国人大行使主要国家权力，代表部分国民的全国政协行使较弱的权力。
参考斯洛文尼亚国民评议会，首先，政治协商方面，宪法可以做出规定，全国人大、国务院做出重大决定时，应当要征询全国政协的意见；全国政协委员就自己关注的问题，有权向政府或政府部门提出建议，收到建议的单位必须回复。其次，参政议政方面，可以赋予全国政协立法延宕权。即法律在全国人大或常委会通过后，全国政协或常委会可以在一定期间内提出建议并将法案退回。如果人大或常委会再度通过法案，全国政协无法阻拦。再次，民主监督方面，全国政协可被授予质询和调查的启动权。根据目前的宪法，全国人大常委会可就特定问题组织调查委员会进行调查，同时全国人大可以提出对政府或政府部门的质询案。在质询权和调查权仍在全国人大的前提下，应全国政协要求，全国人大应当启动质询或调查，且全国政协可以派员参加质询或调查的过程。
[ 注 释 ]
①王哲.南斯拉夫议会代表制[J].国外法学，1981(5).
②魏文享.职业团体与职业代表制下的“民意”建构[J].近代史研究，2011(3).
[ 参 考 文 献 ]
[1]张千帆.宪法学导论第三版[M].北京：法律出版社，2014.
[2]汪太贤.中国宪法学[M].北京：法律出版社，2011.
[3]刘晓芬，李娜.协商民主视野下的政协改革研究[J].福建省社会主义学院学报，2009(5).