印度宪法中的环境保护原则

印度宪法中的环境保护原则

据不完全统计，到1998年已有60多个国家在各自的宪法中规定了环境保护内容，其中大多数始于20世纪70年代以后{1}，印度就是其中的一员。1976年印度国会在宪法第四编“国家政策的指导原则”（以下简称“指导原则”）中增加两项条款，即第48—A条与第51—A条（g），又称“环境保护原则”。它是该国目前解决环境问题的主要依据，不仅为国会立法提供了一般的指导，而且影响甚至决定着法院的判决。本文试图从性质、缘起、内容及效力四个方面认识印度宪法中的环境保护原则，以期对我国环境法制建设提供有价值的参考资料。

一、环境保护原则的性质和缘起

环境保护原则是指宪法第四编“指导原则”明确规定的环境保护条款。在印度宪法框架内，“指导原则”是与序言、“基本权利”等并列的独立的篇章。它的内容虽然与序言一样主要阐述了印度人民追求的社会一经济目标和政治理想，但又具有一定程度的强制性，可以像第三编规定的“基本权利”一样通过法院实施。因此，“指导原则”，包括环境保护原则，既不同于序言，也不同于“基本权利”，而是具有基本权利特点的原则。

环境保护原则的历史最早可以追溯到1972年在瑞典斯德哥尔摩召开的人类环境会议。在这次会议上，印度总理甘地夫人发表了重要讲话。她表达了对环境和发展事业的支持，并且强调说欠发达国家的环境退化是不发达的直接结果以及将它们的问题与发达国家同等对待是不正确的。她还指出，现在的世界缺少认真对待自然的感情，这是西方观点的产物。印度古老的教科书中并不缺乏这样的感情，她号召人民回到人类力量的源泉中去，设法保护它们并使它们获得新生{2}。甘地夫人的讲话在印度产生了很大影响。4年之后，当议会提出修改宪法时，上下两院共同关心的问题之一就是环境退化。议员们虽然有过争执，但绝大多数都是关于法律用语的分歧，不涉及基本问题。所以，环境保护原则很快获得通过，成为1976年第42宪法修正案的一部分。

二、环境保护原则的内容

环境保护原则包含两项内容，即第48—A条与第51—A条（g）。第48—A条规定：“国家努力保护和改善环境，保护国土内的森林和野生生物”；第51—A条（g）规定，每个公民都有义务“保护和促进自然环境，其中包括森林、湖泊、河流和野生生物，对生物富有仁慈之心”。

从内容来看，两项条款没有什么差别。虽然第48—A条列举的环境要素只限于“森林和野生生物”，不及第51—A条（g）宽泛，但是由于它采用混合式的定义方式，既有对环境要素的纲领性规定，也有具体化的内容。可以认为未被列举的环境要素包含在对环境的抽象概括中。

从义务主体来看，两项条款略有差异。第48—A条属于第四编，第51—A条（g）属于1976年第42宪法修正案增设的新的第四编（甲）——基本义务。前者的设置借鉴了1937年爱尔兰宪法的做法，目的在于限制国会的立法行为，义务主体是国家。后者是印度国会参考了日本和中国宪法中关于“公民基本义务”的规定后，对1950年宪法作出的部分修改。它反映了公民对国家或整个社会的义务关系，承担义务的主体是公民，而非国家。但由于它们都属于第四编“国家政策的指导原则”，所以从内容和作用来看，并没有实质区别。可以说，现在国家与人民一样都负有保护和改善环境的宪法义务。

需要注意的是，在1981年的一起案例中，最高法院将环境保护的义务主体拓宽至代际范围。法院认为，“河流、森林和矿物资源以及其他这样的资源构成了自然资源。这些资源不能被一代人消耗殆尽。每一代人对所有后代人负有发展和保存国家自然资源的义务。”{3}最高法院的这段话隐含了这样的观念：术语“代”包括了“国家”，它意味着不仅现代人负有保存环境的义务，而且后来的或未来的世代也有同样的义务。这样，环境保护原则延伸到了代与代之间。

三、环境保护原则的效力

（一）“指导原则”的效力的历史演进

伴随着法律观念由侧重权利本位到侧重社会本位的转变，“指导原则”的效力经历了不断强化的历史演进过程。制宪者认为，“指导原则”规定的社会经济政策不能通过法院实施，因为它包含国家的积极义务，例如采取新的立法措施、积累财政资源和改革税收体制等，这些内容都是立法者的任务。因此，他们把“指导原则”的适用范围限制在立法领域。宪法第37条规定：“本部分（指第四编——作者注）规定不通过任何法院实施。但由于它们在国家治理中至关重要，国家有义务在制定法律时适用这些原则”。

既然“指导原则”不能通过法院实施，那么当“基本权利”与“指导原则”发生矛盾时，如何取舍呢？依据第37条的精神，“基本权利”的效力当然优先于“指导原则”。因为当包含了“指导原则”的法律与宪法权利相抵触时，拥有违宪审查权的印度最高法院和高等法院可以宣布法律无效。如果是这样，宪法对“指导原则”的规定，岂不是毫无意义？提高“指导原则”的法律地位，使之能够像“基本权利”一样通过法院实施，于是成为以后国会修改宪法和法院进行宪法解释的一项重要内容。

1．议会通过修改宪法，提高了贯彻指导原则的法律的地位。

在印度，宪法的解释权和修改权分别由法院和国会来行使。最高法院和高等法院拥有宪法解释权，同时宪法赋予议会通过增补、变更、撤销等方式修改宪法的权力。如果制定或准备制定的法律遭到或可能遭到非议，议会可以修改宪法，消除这个障碍。议会于1972年第25宪法修正案中增加了一款，即第31（丙），规定了实施某些指导原则的法律的例外条款：任何保证实施第四编确定的全部或部分原则的国家政策的法律，不得以其同第14条（平等权——作者注）、第19条（保护言论自由等权利——作者注）规定的权利相悖或剥夺损害了这些权利而视为无效。该条款是议会运用修改宪法的权力限制宪法解释权的典型例子，主要目的是使指导原则在宪法体制内具有更大的重要性，通过法律体现的指导原则获得与部分个人权利和政治权利相抗衡的地位。

2．从法院方面来看，到1980年，他们也解决了指导原则与基本权利的关系问题。一方面，法院明确承认了指导原则与基本权利具有同样重要的地位，贯彻宪法义务也是法院的义务；另一方面，某些指导原则被作为基本权利对待。

最高法院的法官在下面两个案例中的陈述分别证明了上述两个方面。在1980年的一起案件中，法院认为，“印度宪法建立在第三章和第四章之平衡的基石之上。给予任何一方超越于另一方的绝对地位将扰乱宪法的协调。基本权利和指导原则的协调和平衡是宪法的根本特征。”审理这起案件的法官Bhagwati J，进一步指出，印度的法律权利和义务概念与西方以权利为基础的法学方法有所不同，印度宪法规定的指导原则虽然不能创造经过法院实施的权利，但是能够创造限制国家的责任和义务。检验一项指导原则具有强制性的标准是它是否将任何责任或义务强加于国家；如果是，国家一定要通过宪法命令实施这些责任和义务，即使没有创造相应的权利给任何人，它也能够在法院实施{2}。在另外一起案件中，法院宣称，宪法第41条规定的国家发展教育的指导原则赋予了公民受教育权，它是基本生命权的一部分，“‘生命权’是法院必须实施的那部分权利的扼要表述，因为这些权利是有尊严地享受生命的根本。生命权拓展到个人自由行为的宽广范围……除非伴随着教育权，否则第21条规定的生命权和个人的尊严不能够被保证。”{2}

（二）环境保护原则的效力

环境保护原则产生于20世纪70年代中期，此时国会已经通过宪法修改提高了“指导原则”的法律地位，法院也即将把“指导原则”运用于具体案件。因此，环境保护原则的效力从一开始就比较明确。其表现如下：

1．为建设系统的环境法律体系奠定基础

尽管早在1972年斯德哥尔摩人类环境会议召开之时，印度的环境保护原则就已经提出来了，但直到20世纪70年代末期，环境保护才享有了政治地位并在国家计划和发展进程中占有一席之地。1972年到1980年的几年间，印度的环境法律主要表现为对原有法律的修修补补，既没有制定统一的环境基本法，也没有形成系统有序的环境单行法体系。1980年以后，国会首先修改了刑事诉讼法典和民事诉讼法典等基本法律，补充了适宜于环境诉讼的内容。例如，放宽了刑事诉讼和民事诉讼的陈述权范围，以方便底层公民利用诉讼程序解决环境问题。其次，制定了重要的环境法律。例如，《大气法》（1981）、《环境法》（1986）等等。特别是《环境法》的出台改变了环境法律零乱、分散的状况，为实施可持续发展战略奠定了基础。

2．作为宪法义务

由于第48—A条和第51—A条（g）规定的义务主体有所不同，所以围绕着这两个条款形成了不同的法律关系。就前者而言，环境保护原则是一项施加于国家、具有强制性的宪法义务，反映了国家与公民之间的法律关系。这里的“国家”不仅包括政府部门，也包括法院本身。对后者来说，承担环境保护义务的主体是公民，它反映了公民必须履行的环境保护义务对公民享有的基本权利的制约关系。

国家必须承担保护环境的宪法义务。在1994年的一起案件中，法院发布了一系列指示改善排水设备和公共健康设施，其中谈到“不仅教育社区的居民而且教育整个社会的成员以适当的意识生活和采取措施防止水和环境不被污染将是国家及其所属部门的义务。”{2}在这个问题上，法院也不例外。在塞查戴纳德·帕恩迪诉西孟加拉邦一案中，最高法院认为：“当生态问题摆在法院面前时，法院必须将宪法第48—A条与第51—A条（g）铭记在心……当请求法院实施指导原则和基本义务时，法院不能以需要优先考虑的事情具有政治性、由制定政策的部门进行处理为借口而拒绝。”{4}

公民行使商业和贸易自由时，必须遵守宪法第51—A条（g）规定的基本义务。印度宪法第19条赋予公民从事任何职业、贸易或商业的基本权利。在1986年审理的一起案件中，申请人——拉杰科德市从事染织和印刷工作的工厂主——请求古吉拉特邦高等法院平衡环境利益与宪法第19条保障的基本权利之间的关系。法院作出裁决，命令申请人安装净水装置后才能够将污水排放到公路和公用排水系统。法院认为，宪法第51—A条（g）规定的基本义务意在命令所有的公民保护和发展自然环境，包括这起案件的申请人。申请人不能主张不包含基本义务的商业自由权，我们今天生活的复杂的社会中，没有人能够主张绝对的自由，而不为全人类负担任何义务{4}。

3．作为基本权利

在这种情况下，有人提出具体的权利要求，为了救济被侵害的权利，纠正违法的国家行为，法院同时引用环境保护原则和传统宪法权利，作为判决的主要依据。这样，一项新型的权利——基本环境权随之产生了。

在有关案例中，可以发现一些典型的判决。在杜恩河谷一案中，最高法院以保护杜恩河谷脆弱的水文系统为由，命令关闭该山谷的石灰石采石场。这些命令引用了宪法第51—A条（g）规定的环境保护原则和宪法第21条规定的生命权，间接地承认了对生态平衡的破坏，就是对基本生命权的侵犯{3}。在著名的“《博帕尔毒气泄漏灾难（求偿处理）法》效力案”中，法院明确指出，根据印度人权的范围，自由权、对于不受污染的空气和水的权利受到宪法第21条（生命权——作者注）、第48—A条、第51—A条（g）的保障{5}。

20世纪90年代以来，基本环境权的范围大为扩大。环境安全权、后代人的生命权等体现可持续发展原则、预防原则的新型人权相继出现。究其原因，一是民众的环境保护意识提高，环境案件数量增加；二是法院更加重视环境保护原则的权利本质。

四、结语

在宪法中规定环境保护内容已为许多国家所认可。但是怎样规定和如何实施却是一个很难解决的问题。由于环境保护会触及不同利益之间的冲突，许多国家的宪法只规定了国家保护环境和维护生态平衡的政策目标。相比之下，印度宪法的规定更富有实效性。如上所述，印度宪法中的环境保护原则不是一般意义上的“指导原则”，它既具有宪法义务的强制性，也可以具备基本权利的属性和功能。这样，公民可以依据环境保护原则请求法院保护具体的环境利益。但是这种做法也会带来弊端，首先，由于该原则的权利性质是在具体案件中体现出来的，所以它的作用只局限在个案，不具有普遍性。其次，法院的权力过大。例如，当国家作为环境保护的义务主体时，议会和政府是宪法明定的主体，法院是否负有此项义务，由法院自己决定。如果法院滥用解释权，该原则的实施就会大打折扣。

【注释】

作者简介：栾志红（1971—），女，山东威海人，北京交通大学法律系讲师，法学硕士，研究方向：宪法和环境法学。

*北京交通大学法律系，北京 100044

Department of Law，Beijing Jiaotong University，Beijing 100044 China

【参考文献】

{1}陈泉生，张梓太．宪法与行政法的生态化（M）．北京：法律出版社，2001．57—58．

{2}C．M．Abraham．Environmental．jurisprudeneein India（M）．London：Kluwer Law International，1999．21—22，20。26，114—115．

{3}Vikas Vashishth．Law and Practice of Environmental Laws In India（M）．New Delhi：Bharat Law House，1999．13，17．

{4}Amfin Roseneranz，Shyam Divan．Martha L．Noble．Environmental law and policy in India：cases，materials，and statutes（M）．Bombay：N． M．Tripathi，1991．54，62—63．

{5}穆罕默德．泽伐．马赫弗兹．诺曼尼．王曦，谷德近译．印度环境人权——审视法律规则和司法理念（A）．王曦．国际环境法与比较环境法评论（C）北京：法律出版社，2002，484—485．